As parcerias público-privadas (PPP) já têm novas regras, que vieram mudar alguns aspetos de fundo na contratação destes projetos, nomeadamente no processo de decisão, ao mesmo tempo que simplificaram este processo.
As alterações ocorrem através do decreto-lei n.º 170/2019, que entrou em vigor no dia 05 de dezembro, e vem alterar o Código dos Contratos Públicos.
As alterações incidem, essencialmente, em três aspetos: "a aprovação da constituição e modificação de parcerias", o "procedimento a ser seguido para que sejam constituídas ou modificadas parcerias", e, por fim, "o regime aplicável aos casos em que o parceiro público determine unilateralmente uma modificação objetiva do contrato".
O QUE MUDA
a) na responsabilidade da decisão
As novas regras definem que passa a ser da responsabilidade do Conselho de Ministros tomar a decisão de contratar e modificar uma PPP, alterando a regra vigente no CCP de 2008 que conferia esse poder ao ministro das Finanças e à tutela responsável pela atividade que seria contratada neste regime (por exemplo, saúde ou transportes).
A decisão de contratar e as regras a observar nos contratos serão publicadas sob a forma de resolução de Conselho de Ministros.
No caso das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, a decisão mantém-se no membro do Governo Regional com a pasta das finanças e no que tem a tutela setorial, sendo que as alterações eliminam um possível papel do Governo central nesta responsabilidade, que existia no CCP de 2008.
Além disso, os pressupostos para o lançamento das parcerias estarão a cargo do Conselho de Ministros, bem como a definição de parâmetros para o estudos e critérios de avaliação a apresentar pelos concorrentes. No diploma de maio de 2012, os pressupostos eram mais concretos.
b) na definição de uma PPP
A lei publicada no dia 04 de dezembro apresenta uma ligeira variação no que diz respeito à definição de PPP em relação ao diploma de maio de 2012. As novas regras definem que estas parcerias são o contrato através do qual "uma entidade privada, designada por parceiro privado, se obriga de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar, mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado".
Elimina-se a expressão "união de contratos", que também era considerada PPP na lei anterior, o que indica que estas parcerias serão analisadas contrato a contrato.
c) nos instrumentos jurídicos necessários
As alterações às PPP simplificaram também os instrumentos jurídicos necessários à colaboração entre o Estado e o privado.
De acordo com a lei de 2012 era obrigatório apresentar uma série de documentos, incluindo contrato de fornecimento, serviços, gestão, entre outros.
As novas regras definem que é obrigatório o "contrato de concessão ou de subconcessão de obras públicas ou de serviço público", bem como "outros contratos de natureza típica ou atípica cuja sujeição ao regime do presente diploma seja determinado por Resolução do Conselho de Ministros, sob proposta do membro do Governo responsável pela área das finanças ou pelo membro do Governo responsável pela área do projeto em causa".
Também na aprovação do lançamento da parceria são exigidos menos documentos do que na lei anterior. São pedidas apenas três peças processuais agora, que devem constar da resolução que dá 'luz verde' ao lançamento da PPP: o programa do procedimento; caderno de encargos, e a composição do júri do procedimento, além de "um relatório fundamentado, com uma proposta de decisão para apreciação pelo Conselho de Ministros", já previsto na lei de 2012.
d) nas exclusões
O novo diploma vem alargar as atividades que ficam excluídas da aplicação das leis das PPP, face à legislação de 2012.
Assim, é esclarecido que ficam de fora as concessão de sistemas multimunicipais de abastecimento de água para consumo humano, as parcerias "tendentes ao desenvolvimento de políticas de habitação, nos termos da respetiva lei de bases", e "as parcerias que não prevejam obrigações de pagamento de encargos pelo parceiro público ao parceiro privado, salvo pagamentos de natureza contingente ou sancionatória", além de outros casos já previstos na legislação de 2012.
e) no nível das alterações e acompanhamento dos contratos
O Estado pode determinar alterações ao contrato, desde que estime o seu impacto e custos, algo que estava previsto na lei de 2012. Mas a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos passa a ter 10 dias para analisar este processo, face aos 15 que tinha no diploma anterior.
Neste ponto, as Finanças perdem poder no controlo de potenciais pedidos de reequilíbrio financeiro. Isto porque, na legislação anterior, esta tutela tinha que ser obrigatoriamente notificada nestes casos e dava ordem para a criação de uma comissão de negociação. Com as novas regras, é o Conselho de Ministros que tem decisão final sobre a criação da comissão.
Ainda assim, só em casos excecionais, "devidamente fundamentados, o Governo, mediante resolução do Conselho de Ministros, pode dispensar a constituição da comissão de negociação".
É também o Governo que decide aprovar ou não o relatório apresentado pela comissão de negociação, em vez de serem os ministros da tutela do projeto e das Finanças. Deixa ainda de existir uma data para esta decisão, que era, no decreto-lei de 2012, de 30 dias.
A lei agora publicada dá ainda mais tempo ao parceiro público para remeter à Unidade Técnica "qualquer pedido de submissão de litígio a arbitragem", sendo o prazo agora de 10 dias, face aos três impostos pelo diploma que estava até agora vigente.
QUAIS AS PRINCIPAIS PARCERIAS PUBLICO-PRIVADAS?
a) na área das subconcessões rodoviárias
Autoestrada Transmontana: foi adjudicada em 2008 à Autoestradas XXI, Subconcessionária Transmontana, do grupo Globalvia. Conta com 134 quilómetros de lanços para construção, conservação e exploração, dos quais 14 quilómetros com portagem e integra a A4/IP4, entre Vila Real e a fronteira de Quintanilha, ligando os distritos de Vila Real e Bragança, de acordo com informação da Infraestruturas de Portugal (IP). Em 2012, depois de uma renegociação com o Estado português, foram retirados desta concessão lanços do IP4.
Douro Interior: foi adjudicada à Ascendi Douro -- Estradas do Douro Interior, em 2008. Este grupo, originalmente detido pela Mota-Engil e pelo Novo Banco, está agora nas mãos da sociedade de investimento Ardian. A concessão tem uma extensão total de 242 quilómetros, incluindo o IP2, entre Macedo de Cavaleiro e Celorico da Beira, e o IC5, entre Murça e Miranda do Douro (Duas Igrejas), ligando os distritos de Vila Real, Bragança e Guarda, indica a IP.
Baixo Tejo: foi atribuída em 2009 à AEBT -- Auto-Estradas do Baixo Tejo, concessionária que conta com uma participação da Brisa. Encontra-se no distrito de Setúbal, ligando os concelhos de Almada, Seixal, Barreiro, Montijo, Moita e Alcochete e é constituída pela A33/IC32, entre Casas Velhas e Montijo, interligando o IC20 (Via rápida da Costa de Caparica), o IC21 (Via rápida do Barreiro), a A2/IP7 e a A12/IC1. Foi já alvo de renegociação, integrando, depois desse processo 47 quilómetros de autoestrada com portagem (construção, conservação e exploração), diz a IP.
Baixo Alentejo: foi adjudicada em 2009 à SPER -- Sociedade Portuguesa para a Construção e Exploração Rodoviária. A concessionária, chamada Estradas da Planície, é do universo Tecnovia. Esta subconcessão é constituída por 342 quilómetros de lanços para construção, conservação e exploração, dos quais 68 quilómetros com portagem, integrando a A26/IP8 entre Roncão e Beja. Esta concessão foi também renegociada em 2012, reduzindo o seu tamanho em vários lanços do IP8, IP2 e IC1.
Litoral Oeste: foi adjudicada em fevereiro de 2009 à AELO -- Auto-estradas do Litoral Oeste, que tem uma participação do grupo Brisa. A concessão conta com uma extensão de 112 quilómetros, dos quais 19 quilómetros em regime de portagem, nos distritos de Leiria e Santarém. Na zona de Leiria integra a A19/IC2, a Circular Oriental de Leiria (COL), a Via de Penetração de Leiria (VPL) e a A8/IC36, permitindo a interligação entre a A8/IC1 e a A1/IP1. É ainda constituída pela EN242 - Variante da Nazaré e pelo IC9, entre a Nazaré e Tomar, permitindo a ligação à A13/IC3. Em 2012 foi renegociada e foram-lhe retirados alguns troços, segundo a IP.
Algarve Litoral: foi adjudicada em 2009 à Rotas do Algarve Litoral (grupos Elevo, Tecnovia e Conduril), e fica no distrito de Faro. É constituída por 118 quilómetros e abrange a requalificação/beneficiação e exploração da EN/ER125, entre Vila do Bispo e Faro, e a construção de variantes em Lagos, Troto e Faro. Esta configuração já é resultado da renegociação de 2012. Mais recentemente, a concessionária anunciou "a sua intenção de rescindir o contrato de subconcessão do Algarve Litoral", devido ao facto de, "decorridos mais de dez anos sobre a assinatura do contrato de subconcessão, a IP não ter ainda reunido as condições legais para efetuar todos os pagamentos acordados entre as partes, não cumprindo dessa forma o acordado", lê-se numa nota do dia 18 de julho deste ano.
Pinhal Interior: adjudicada em 2010 à Ascendi Pinhal Interior, Estradas do Pinhal Interior, conta com várias estradas e autoestradas, na zona centro do país, ligando os distritos de Leiria, Coimbra, Castelo Branco e Santarém, destacando-se a A13/IC3, entre a A23 e o IP3/IC2, e a A13-1/EN342, entre Condeixa e Almalaguês. Depois da renegociação de 2012, a concessão foi também alterada.
Outras concessões rodoviárias: Além das referidas subconcessões, há outras PPP na área, mais antigas, incluindo a travessia do Tejo, um contrato para as pontes 25 de Abril e Vasco da Gama, que já data de 1995, atribuído à Lusoponte. Estas concessões foram entregues antes do atual modelo, em que a concessionária é a IP, que depois subconcessiona a privados.
Neste grupo de PPP a operar há várias décadas estão ainda a concessão Beira Interior, a do Algarve, Costa de Prata, Interior Norte, Beira Litoral/Beira Alta, Norte Litoral, Grande Porto, Litoral Centro, Grande Lisboa, concessão Brisa e Douro Litoral. Esta última tem sido palco de um confronto entre a Brisa e os credores da concessionária.
Além disso, segundo informação da proposta de OE2020, "merece destaque a conclusão do litígio relativamente à concessão do Douro Litoral com origem no pedido de reposição do equilíbrio financeiro, no valor inicial de 1.350 milhões de euros, decorrente, entre outros fundamentos, da anulação do concurso para a construção da Autoestrada Centro e consequente alegada perda de tráfego, com a decisão do Supremo Tribunal Administrativo que confirmou o acórdão arbitral que condenou o Estado Português ao pagamento de cerca de 219 milhões de euros".
b) na ferrovia
Há três PPP ferroviárias a operar em Portugal neste momento, de acordo com a informação disponível no 'site' da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP).
Metro ligeiro da margem sul do Tejo: adjudicado em 2002, o contrato é para um metropolitano de superfície, que circula nas principais artérias da cidade de Almada, pela EN10 até Corroios e nas vias urbanas do Monte da Caparica, de acordo com informação da concessionária MTS. O concurso público incluía a construção, fornecimento de material circulante, exploração e manutenção do projeto. A empresa é do universo Barraqueiro.
Eixo norte/sul ferroviário: celebrado em 1999 com a Fertagus, este contrato prevê a exploração ferroviária do transporte suburbano de passageiros do Tejo e foi concessionado à Fertagus, também do grupo Barraqueiro. O contrato foi renegociado em 2005 e alvo de outro acordo em 2010. A Fertagus serve atualmente 14 estações numa extensão de linha com cerca de 54 quilómetros, dez na margem sul e quatro na margem norte. O Estado e a Fertagus assinaram na passada quinta-feira o acordo de reposição do equilíbrio financeiro do contrato de concessão da travessia ferroviária na Ponte 25 de abril que prevê a sua prorrogação até 2024.
Metro do Porto: assinado em 1998 com o então concessionário Normetro, do grupo Trandev, inclui a conceção, construção, equipamento e operação do Metro do Porto. Neste momento, a concessão é operada pela ViaPorto, do grupo Barraqueiro. Com seis linhas e 67 quilómetros de rede, o metro do Porto conta com 82 estações, estando projetado um alargamento que deverá iniciar-se em breve.
c) na área dos aeroportos
Os aeroportos nacionais foram privatizados em 2013, tendo a ANA - Aeroportos de Portugal sido vendida à Vinci, que ficou a gerir as infraestruturas aeroportuárias.
A concessão do serviço público gera receitas para o Estado. O OE explica que "a remuneração da concessionária assenta, exclusivamente, nas receitas provenientes da prestação de atividades e serviços aeroportuários, de atividades comerciais ou outras relativas à atividade de gestão da referida concessão, obrigando-se a concessionária a partilhar com o concedente, a partir do décimo primeiro ano da concessão, uma percentagem, contratualmente definida, da respetiva remuneração".
d) na área da Saúde
A UTAP contabiliza oito PPP na saúde, em quatro hospitais, sendo que cada um conta com um contrato de gestão do edifício e outro de gestão do estabelecimento. A entidade refere os hospitais de Cascais (Lusíadas Saúde), Vila Franca de Xira (José de Mello Saúde), Loures (Luz Saúde) e Braga, com contratos adjudicados a várias empresas especializadas, sendo que, no caso de Braga, a PPP terminou este ano, depois de acabar a concessão, que estava a cargo do grupo José de Mello Saúde. No OE deste ano ainda é contabilizado.
O OE refere ainda que em Lisboa "está igualmente a desenvolver-se um projeto estruturante, a construção do Hospital de Lisboa Oriental, em regime PPP e cujo concurso se encontra atualmente em fase de conclusão. Este novo hospital tem um custo estimado de 470 milhões de euros.
e) na área da Segurança
O Estado decidiu ainda atribuir uma PPP na área da segurança, tendo criado o SIRESP, Sistema Digital para rede de Emergência e Segurança.
Em junho, o primeiro-ministro, António Costa, anunciou a conclusão do acordo do Governo com a Altice para adquirir o capital do SIRESP.
QUANTO ESTAMOS A PAGAR PELAS PPP?
O Governo estima que, a partir de 2035, as atuais parcerias público-privadas nos transportes e saúde gerem um encaixe positivo para o Estado, com as receitas a ultrapassarem os encargos, segundo a proposta de Orçamento do Estado para 2020.
Assim, de acordo com o documento, em cerca de 15 anos os setores rodoviário e aeroportuário irão contribuir com mais receitas do que encargos, sendo que na área ferroviária os encargos serão zero e na saúde atingirão os 31 milhões de euros, um valor que, mesmo assim, será contrabalançado pelas outras áreas.
A proposta de OE estima, desta forma, que em 2035, o Estado encaixe 31 milhões de euros com as parcerias público-privadas (PPP), com o setor rodoviário a apresentar resultados positivos em 25 milhões de euros e o aeroportuário em 38 milhões de euros.
Nos anos seguintes, estima a proposta de OE 2020, o encaixe para o Estado será ainda maior. Em 2036 atingirá os 48 milhões de euros e dez anos depois será de 74 milhões de euros. O último ano da previsão da proposta de OE, 2062, conta com um valor positivo de 157 milhões de euros.
Nos quadros que estimam os encargos e receitas das PPP, publicados no Relatório que acompanha a proposta de OE 2020, a partir de 2042 o Estado deixa de ter encargos e passa só a ter receitas, mas são limitadas ao setor aeroportuário.
Ou seja, nos restantes setores (ferroviário, rodoviário e saúde) deixa de haver encargos, mas também não se registam receitas.
Mas até lá chegar, o Estado ainda tem muitos encargos com as PPP.
O documento mostra que as estimativas para 2019 apontam para 1.603 milhões de euros de custos totais, valores inflacionados sobretudo pelo setor rodoviário.
Em 2020, os encargos diminuem, mas atingem ainda 1.483 milhões de euros. Só em 2023 é que o Estado prevê começar a pagar um valor abaixo dos mil milhões (934 milhões de euros).
No Relatório, o executivo adianta que estes valores "têm por base o sistema de remuneração previsto contratualmente para cada uma das parcerias".
Quanto ao setor rodoviário, o documento refere que os encargos para o setor público não incluem "quaisquer expectativas de resultados de processos negociais", ao contrário do que aconteceu em anos anteriores.
Assim, nestes valores estão abrangidos os "pagamentos pela disponibilidade das vias", os "pagamentos por serviço (dependentes do nível de tráfego)", bem como "gastos associados ao serviço de cobrança de taxas de portagem", "encargos suportados pelo parceiro público com a realização de grandes reparações de pavimentos" e outros gastos previstos contratualmente. As receitas dizem respeito, em grande parte, às portagens.
Por outro lado, "no caso das PPP ferroviárias, os encargos plurianuais apresentados respeitam à concessão da rede de Metropolitano ligeiro da margem Sul do Tejo (MST) e à subconcessão do Sistema de Metro Ligeiro da Área Metropolitana do Porto (Metro do Porto)", indica o documento.
No caso da Fertagus, o "sistema remuneratório atual da concessionária assenta apenas em receitas comerciais", não estando previstos encargos para o setor público.
Já no caso do setor da saúde, os encargos plurianuais apresentados "têm por base o sistema de remuneração das respetivas entidades gestoras dos edifícios e dos estabelecimentos, nos termos dos contratos atualmente em vigor para cada uma das quatro unidades hospitalares em regime de PPP", ou seja, os hospitais de Cascais, Braga, Vila Franca de Xira e Loures.
Por fim, para os aeroportos, "foram considerados os fluxos financeiros associados aos contratos de concessão de serviço público aeroportuário atribuídos à ANA -- Aeroportos de Portugal", segundo o Relatório.
As PPP custaram ao Estado quase 12 mil milhões de euros entre 2011 e 2018, segundo um parecer do Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado de 2018, divulgado no dia 20 de dezembro.
No documento, o Tribunal de Contas indica que os encargos líquidos com as PPP pagos pelos parceiros públicos ascenderam a 11.960 milhões de euros de 2011 a 2018 e considera ainda que há falta de informação que explique a "desproporção" entre os encargos para o Estado e o investimento dos parceiros privados.